Nationale Ausgleichsprojekte

Konzept und rechtliche Grundlagen

Die so genannten nationalen Ausgleichsprojekte (domestic offset projects oder national projects) sind ein neuer Mechanismus, dessen Einführung in den letzten Jahren zunehmend diskutiert wird. Nationale Ausgleichsprojekte können als eine Art "unilaterale JI-Projekte" angesehen werden: Auch sie generieren Emissionszertifikate, jedoch wird die Projektaktivität im jeweiligen Investorland, also ohne Beteiligung eines anderen Landes, durchgeführt.

Die Instrumente unterscheiden sich jedoch deutlich hinsichtlich ihrer rechtlichen Verankerung: CDM und JI sind im Kyoto-Protokoll niedergelegt und entsprechend sind die generierten Zertifikate international handel- und verwendbar. Die Fragen, welche Klimaschutzprojekte zulässig sind und wie viele Emissionszertifikate generiert werden, werden durch das Völkerrecht (Kyoto-Protokoll und Beschlüsse der Vertragsparteien), das EU-Recht (Ergänzungsrichtlinie) sowie nationales Recht (ProMechG) geregelt. Nationale Ausgleichsprojekte würden hingegen alleine auf EU-Recht bzw. nationalem Recht beruhen. In welchem Rahmen die generierten Zertifikate verwertbar wären, hinge von der konkreten Ausgestaltung ab.

Während der Verhandlungen über die EU-Ergänzungsrichtlinie in 2003/2004 wurde von einigen EU-Mitgliedstaaten (insbesondere Großbritannien und Deutschland) befürwortet, solch ein neues Instrument zu schaffen. In der Beschlussfassung der Richtlinie wurden Nationale Ausgleichsprojekte noch nicht geregelt, aber als Option für die Nutzung ab 2008 enthalten. In der Revision der EHS-Richtlinie in 2009 wurde festgelegt, dass zusätzlich zu CDM und JI so genannte „Community-Level Projects“ in Sektoren erlaubt werden können, die nicht im EU-EHS abgedeckt sind. Hierzu müssten jedoch zunächst noch konkrete Umsetzungsbestimmungen vereinbart werden.

Falls es auf der EU-Ebene zu keiner Einigung kommt, wären grundsätzlich auch Lösungen unterhalb der EU-Ebene durch einzelne EU-Staaten oder Kooperation denkbar. Als Vorbild könnte das Projects to Reduce Emissions-Programm in Neuseeland genommen werden: Im Rahmen dieses Programms konnten sowohl ausländische als auch inländische Investoren Projekte anmelden. Die inländischen Investoren erhalten AAUs, d.h. es wurde keine neue Zertifikatsart geschaffen, sondern die Investoren erhalten international voll verwertbare Kyoto-Zertifikate. Ausländische Investoren können wählen, ob sie AAUs erhalten oder ihr Projekt als JI-Projekt anmelden und entsprechend JI-Zertifikate erhalten wollen. Nähere Informationen finden sich unter www.climatechange.govt.nz.

Ein zweiter Weg, nationale Ausgleichsprojekte zu ermöglichen, wurde von französischer Seite vorgeschlagen. Das so genannte Cross JI sieht vor, dass zwei oder mehrere Annex I-Staaten kooperieren. National durchgeführte und durch die JI-Genehmigungsbehörde anerkannte Projekte werden durch das Partnerland, das als Investorland fungiert, ohne weitere Prüfung als JI-Projekt anerkannt. Das Gastland stellt die Zertifikate aus und transferiert sie an das so genannte Investorland, das diese unmittelbar an das Gastland zurücküberweist. Formell trägt dieses Verfahren den Anforderungen den internationalen Anforderungen an JI Rechnung.

Offene Fragen und Regelungsbedarf

Als Begründung für die Einführung Nationaler Ausgleichsprojekte wird zum einen das Argument der bisher fehlenden Gleichbehandlung angeführt: Ausländische Investoren können in Deutschland Projekte durchführen und Zertifikate erwerben, inländische deutsche Investoren jedoch nicht – es sei denn, sie kooperieren mit einem ausländischen Partner. Nationale Ausgleichsprojekte werden daher aus Sicht der Befürworter als logische Vereinfachung der Kyoto-Mechanismen angesehen. Des Weiteren wird angenommen, dass mit der Einführung dieses Instruments die Suchfunktion des Marktes aktiviert und so weitere dezentrale Reduktionspotenziale erschlossen werden können, die durch staatliche Politiken nur schlecht zu erfassen sind oder sogar vielleicht noch überhaupt nicht im "Radar" der Politik liegen.

Erste Erfahrungen mit nationalen Ausgleichsprojekten wurden in Deutschland durch Pilotprojekte im so genannten " Hessen-Tender" gemacht, der in den Jahren 2002-2003 als Gemeinschaftsinitiative des Hessischen Umweltministeriums und der Deutschen Ausgleichsbank (heute KfW-Förderbank) durchgeführt wurde. Mit dem Hessen-Tender sollten im Vorfeld des EU-weiten Emissionshandels Erfahrungen mit dem Handel von Emissionszertifikaten gewonnen werden: Betriebe am Standort Hessen, die Emissionsminderungsprojekte durchführen wollten, konnten die daraus resultierenden Emissionsminderungszertifikate dem Land Hessen sowie anderen Interessenten zum Kauf anbieten.

Es gibt jedoch auch Bedenken gegen die Einführung Nationaler Ausgleichsprojekte. Dabei werden insbesondere zwei Einwände angeführt:

  • Zum Einen würde das so genannte Doppelzählungsproblem vergrößert, das bereits bei JI-Projekten innerhalb der EU auftritt. Wenn ein Projekt zu Emissionsminderungen an einer Anlage führt, die vom EU-Emissionshandel abgedeckt ist, fließen dadurch einerseits Zertifikate an den Projektdurchführer. Andererseits sinkt der Bedarf des Anlagenbetreibers an EU-Berechtigungen; ohne weitere Vorkehrungen würde die Emissionsreduktion also doppelt gezählt.
  • Zum Anderen stellt sich die Frage, inwieweit dieses Projekt tatsächlich "zusätzlich" ist, wenn eine Emissionsminderung als Nationales Ausgleichsprojekt vorgeschlagen wird, die schon durch ein anderes Politikinstrument erfasst ist.

Falls die politische Entscheidung zu Gunsten der Nationalen Ausgleichsprojekte gefällt wird, müsste der Gesetzgeber also durch geeignete Regelungen sicherstellen, dass sie eine sinnvolle Ergänzung der bereits umgesetzten oder geplanten Klimaschutzinstrumente sind. Dies kann sichergestellt werden, wenn für nationale Ausgleichsprojekte die gleichen Kriterien und Verfahren wie für JI-Projekte zugrundegelegt werden, wie dies von der Bundesregierung und anderen Befürwortern dieses Projekttyps in den EU-Verhandlungen gefordert wurde.




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